Discours de Jacques Mézard au Sénat - Introduction à la discussion générale sur le projet de loi portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (ELAN)

17 juillet 2018

Seul le prononcé fait foi

Monsieur le Président,
Madame la présidente de la commission des Affaires économiques,
Madame la Rapporteure,
Messieurs les Rapporteurs pour avis,
Mesdames et Messieurs les Sénateurs,

Le projet de loi portant « Evolution du logement, de l’aménagement et du numérique » poursuit son cheminement parlementaire, le voilà devant la Haute assemblée, en séance publique. Ce texte repose très clairement sur les deux piliers qui fondent la politique du Gouvernement : libérer et protéger.

D’une part, il s’agit de faciliter l’activité dans la construction et la rénovation du parc bâti, de redonner la nécessaire confiance aux acteurs et d’accompagner une société en mouvement.

D’autre part, il s’agit de lutter contre les fractures territoriales, d’adapter des solutions de logement pour les plus démunis et de fluidifier les parcours résidentiels des plus fragiles.

La démarche globale qui inspire l’ensemble du projet de loi reste le pragmatisme et la simplification. La simplification d’un droit devenu de plus en plus technique et qui, le plus souvent, empêche, contraint, complique plutôt qu’il n’incite, rend possible et facilite. Il ne s’agit aucunement de remettre en cause tous les fondements de notre droit résultant de l’œuvre de majorités successives, mais de faciliter, d’accélérer l’action de ceux qui construisent, rénovent, aménagent : collectivités locales, aménageurs, bailleurs sociaux, investisseurs, promoteurs, entreprises, artisans. Et tout cela pour apporter le meilleur service possible à nos concitoyens, aux habitants de nos territoires, de tous nos territoires.

Car oui, c’est une innovation de rédiger un texte de loi qui n’ajoute pas de contraintes supplémentaires mais qui, de manière pragmatique lève des blocages.

Comme vous le savez, ce projet de loi est le fruit d’une large concertation initiée depuis au moins un an. Une importante consultation en ligne a été conduite et a rassemblé plusieurs milliers de contributions. Enfin, les élus locaux, les parlementaires, les spécialistes du secteur de l’habitat réunis ici-même au sein de la Conférence de consensus ont travaillé et échangé durant l’hiver dernier. Nous savons tous ici combien l’apport de cette Conférence de consensus a été très utile pour finaliser la rédaction du projet de loi avant son arrivée au Parlement.

Aujourd’hui, après son passage devant l’Assemblée nationale et un examen attentif (pour ne pas dire minutieux) par la commission des Affaires économiques du Sénat, le texte dont nous allons débattre dans cet hémicycle compte désormais 235 articles, dont les ¾ sont d’origine parlementaire, et sur lesquels nous allons examiner prochainement plus de 1000 amendements, certes certains sont des amendements de suppression et visent donc à raccourcir le texte, mais le risque est bien là de le voir grossir à nouveau. Toutefois, je ne considère pas cette production législative comme un obstacle ou un frein mais comme l’intérêt que manifestent tous les groupes pour les sujets du logement, de l’urbanisme, du numérique et de l’aménagement du territoire. Comme je l’ai déjà dit à vos collègues députés, il serait mal venu de ma part de contester la procédure parlementaire et plus encore le droit d’amendement…, droit dont j’ai pu user sans abuser, me semble-t-il.

Comme lors des débats à l’Assemblée nationale, soyez assurés que le Gouvernement sera dans une démarche d’amélioration du texte, je ne doute pas de l’apport du Sénat à cette réforme. Nous nous prononcerons uniquement en fonction du sens de l’amendement et certainement pas en fonction de l’appartenance politique de son auteur. A l’Assemblée nationale, le texte a été enrichi par des amendements issus de tous les groupes, sans exception ! Beaucoup le savent ici sur ces bancs, je crois fondamentalement à la démocratie parlementaire, au bicamérisme et donc à l’importance de votre travail. Notre état d’esprit est donc très clair : nous serons à l’écoute sans pour autant renoncer, vous le comprendrez, aux principes fondamentaux et aux objectifs premiers de cette loi : la simplification des procédures et la protection des Français.

C’est la raison pour laquelle le Gouvernement a fait le choix de ne déposer qu’un nombre limité d’amendements de retour à son texte ou à celui issu des travaux de l’Assemblée nationale.

En premier lieu, ce projet de loi a pour ambition de construire plus, mieux et moins cher

Le premier objectif est de libérer, de faciliter les initiatives dans les territoires. Pour cela, nous prévoyons d’articuler plusieurs leviers :

- La promotion des « opérations d’urbanisme et de revitalisation » ambitieuses en proposant de nouveaux outils de contractualisation entre l’Etat, les collectivités et divers partenaires : le Projet partenarial d’aménagement (PPA) permettra par exemple d’assurer la reconversion d’une ancienne caserne désaffectée pour l’intégrer dans un large projet de rénovation prévoyant logements, commerces, équipements, services, espaces verts et voirie.
La libération du foncier public sera facilitée en permettant la cession par l’Etat du foncier de son domaine privé aux signataires d’un PPA. L’outil « Grande opération d’urbanisme » (GOU) permettra quant à lui de déroger à certaines règles du droit commun de l’urbanisme.

L’esprit de ces mesures est bien de simplifier, de faciliter, de se retrouver entre partenaires qui ont envie d’avancer et de construire la ville autour d’un projet commun. C’est pourquoi l’obligation d’avis conforme pour la constitution d’une GOU nous apparait comme une entrave à cet objectif.

Dans cette même logique et parce qu’il faudra bien réaliser de nouveaux morceaux de ville qui soient pleinement équilibrés, il nous semble nécessaire que l’EPCI puisse assurer, si besoin, la maitrise d’ouvrage d’un équipement public en lieu et place de la commune, quand l’équipement relève d’une compétence exclusivement communale. Il ne s’agirait pas qu’un nouveau quartier entier se développe sans, par exemple, la présence d’un groupe scolaire !

En pratique, nous savons tous que l’immense majorité des projets seront co-construits de façon très apaisée. Mais il est aussi de notre responsabilité, quand un projet parait nécessaire pour l’intérêt général, de prévoir les outils opérationnels pour le réaliser, comme c’est par exemple le cas avec les Opérations d’Intérêt National, les OIN.

- Autre levier pour faciliter la construction : la simplification des documents d’urbanisme. Les autorisations d’urbanisme feront l’objet d’une procédure d’instruction dématérialisée et le nombre de pièces à fournir pour les permis de construire sera limité.

- A l’Assemblée nationale nous avons débattu de l’articulation de ces mesures avec la loi Littoral, et ce débat nous l’aurons également ici, je le sais… Sur cette question le travail avec les députés a permis des améliorations responsables au cadre législatif actuel, conciliant la préservation du patrimoine littoral auquel nous sommes tous très attachés et la réalité économiques de nos territoires. Votre commission a déjà apporté quelques évolutions dont nous débattrons. Je n’ai pas de difficultés par exemple à prévoir de façon plus explicite des dérogations sur la question des cultures marines pour régler les incertitudes autour de la production conchylicole mais je veux le réaffirmer ici : il n’est pas question de revenir sur les règles fondamentales de la loi littoral, qui est indispensable pour la préservation de la biodiversité et le paysage de nos côtes et qui s’inscrit pleinement dans le cadre du plan biodiversité que le Gouvernement a présenté il y a quelques semaines.

- Autre sujet : la simplification des normes de construction : pour permettre par exemple l’utilisation de nouveaux matériaux, notamment biosourcés, ou encore pour permettre le développement de logements « évolutifs », pour un meilleur équilibre entre adaptation aux besoins de la société, coût de construction et confort des occupants. Là encore, j’entends les interrogations sur ce thème de l’accessibilité. J’aimerais préciser encore une fois que ces mesures ont été pensées depuis de nombreux mois et, dès l’origine dans le cadre d’un travail de concertation. Il s’agit d’accorder aux personnes plus de souplesse en leur permettant d’adapter plus facilement leur environnement aux évènements de la vie plutôt que d’appliquer à tous un même cadre rigoureux et mal-adapté.

J’ai pris connaissance des amendements adoptés par la commission des affaires économiques, notamment du taux de 30% de logements adaptés et je suis certain que les débats en séance ou lors de la navette, voire dès la CMP, nous permettront de trouver le juste point d’équilibre.

- Sur l’accélération du traitement des recours contentieux. Des mesures législatives et réglementaires concertées avec l’aide de la Chancellerie sont prévues, dans le but affirmé d’accélérer les délais de jugement et de sanctionner les recours abusifs. Sur le premier point, l’objectif est simple : il est de passer de 24 mois de procédure en moyenne à un délai d’environ 10 mois pour les logements collectifs. Cela va accélérer les cycles de construction neuve des logements dans certaines agglomérations, ce qui est très attendu.

Nous proposons enfin un élargissement de la procédure de réquisition des locaux vacants depuis plus d’un an à des fins d’hébergement. Si vous la confirmez, elle pourra participer ainsi de la stratégie globale que nous mettons en œuvre pour le Logement d’abord qui permettra la création de 50 000 places supplémentaires d’intermédiation locative et de pensions de famille sur ce quinquennat.

En second lieu, ce texte a pour objet de faire évoluer le secteur du logement social

Deuxième acte de la réforme du secteur HLM, après les évolutions de son modèle financier approuvées avec la dernière loi de finances, le présent projet de loi vise à la fois à renforcer la capacité de production et de rénovation des logements sociaux et à rendre plus efficace la gestion de ce secteur administré. La réforme du secteur HLM que nous proposons passe notamment par :

- La restructuration des organismes de logement social : il s’agit de dire qu’un organisme de logement locatif social qui n’a pas une taille suffisante doit rejoindre un groupe, sauf dans les territoires où le parc et les bailleurs sont peu nombreux. Le but est d’atteindre le bon équilibre entre la proximité, d’un côté, et la mutualisation, de l’autre. Le lien avec les territoires est ainsi garanti, c’est pour moi essentiel.

Je reprécise qu’il ne s’agit pas de contraindre les opérateurs à fusionner et faire disparaitre la diversité des organismes HLM ou de leur faire perdre leur identité, mais seulement de fixer l’objectif et de leur fournir une boîte à outils complète pour y arriver.

Les travaux à l’Assemblée ont permis de mieux prendre en compte certaines dimensions opérationnelles et d’en simplifier la mise en œuvre : je pense, par exemple, à la réalité des situations des activités des bailleurs sociaux et notamment des Entreprises Publiques Locales, pour lesquels des règles adaptées ont été définies.

Vous avez là aussi apporté une modification substantielle en abaissant le seuil de regroupement de 15 à 10 000 logements. Je comprends les interrogations par rapport à cette évolution du secteur. Nous aurions pu obliger les bailleurs à fusionner pour devenir de grands acteurs régionaux, voire nationaux : ce n’est pas notre projet ! Il faut que collectivement nous gardions bien à l’esprit que l’objectif est d’aider les organismes à se renforcer mutuellement, tout en conservant leur diversité. C’est la condition du maintien d’un système du logement social français fort. Or des sociétés de coordination trop petites à l’échelle des territoires ne pourront pas jouer le rôle qui est attendu d’elles. Il faut qu’elles puissent s’arrimer à des organismes de taille intermédiaire si elles veulent atteindre une taille critique et générer certaines synergies. Là aussi, nous aurons ce débat, et je m’en réjouis…

- La simplification du cadre juridique applicable aux bailleurs sociaux avec en particulier de nouvelles mesures pour rendre leur maîtrise d’ouvrage plus efficace et compétitive. J’observe notamment que de plus en plus de bailleurs sociaux ont recours aux VEFA avec la promotion privée car ils ne luttent plus à armes égales quand ils sont en compétition sur le foncier. Aujourd’hui c’est quasiment la moitié des logements qui sont construits comme cela et même plus de 60% dans certaines agglomérations tendues. Nous avions donc proposé, non pas de se passer des architectes comme cela pu être parfois grossièrement caricaturé !, mais de donner plus de souplesse au cadre d’intervention qui est celui des bailleurs sociaux. Qui plus est parce que ce cadre d’intervention est par ailleurs disparate entre les différentes familles de bailleurs sociaux, ce qui n’est pas vraiment justifié. Nous en attendons des économies, bien sûr, mais surtout plus de réactivité, de souplesse et la possibilité de mieux s’adapter aux nouveaux modes de fabrication des logements, notamment avec les technologies numériques (BIM). Bien sûr, les bailleurs pourront toujours avoir recours au concours d’architecture pour apporter davantage d’idées, et auront recours très souvent à des missions complètes avec leur maitre d’œuvre, définiront eux-mêmes les bonnes pratiques en la matière ; mais je crois sincèrement qu’il n’est plus nécessaire que cette pratique soit autant encadrée par la règlementation, et je ne souhaite pas remplacer un cadre par un autre. [La CAE a adopté un amendement de la Commission des affaires culturelles pour établir un nouveau mandat minimal dans la mission d’architecte : conception/suivi de chantier jusqu’à la levée des réserves.]

- La simplification de l’accession à la propriété pour les locataires HLM avec un double objectif simple : d’une part, permettre à des locataires d’acquérir leur logement quand ils le peuvent et le souhaitent, et d’autre part, de soutenir la construction ou la rénovation de logements sociaux neufs par les bailleurs.

J’ajoute que c’est aussi une solution pragmatique pour stabiliser les classes moyennes dans certains quartiers où la mixité sociale est un enjeu réel. A ce titre, et même si je considère effectivement qu’il faut pouvoir prendre en compte encore plus finement les enjeux des territoires –nous l’avons exprimé en séance à l’Assemblée-, je ne suis pas favorable à l’ajout d’une contrainte, avec cet avis conforme du maire pour l’autorisation des ventes HLM, là où justement il faut de la fluidité pour favoriser ces ventes. 


En troisième lieu, ce projet de loi cherche à répondre aux nombreux besoins de nos concitoyens en matière de logements et dans le même temps à favoriser la mixité sociale

Les attentes des ménages en matière de logement ont connu des évolutions ces dernières années, je l’ai déjà dit. Nous avons conclu des multiples consultations et déplacements de terrain que nous avons effectués que la loi devait évoluer pour répondre concrètement à ces évolutions.

Concernant le parc social, ce projet de loi propose de renforcer la transparence des attributions grâce à la généralisation de la cotation dans les grandes agglomérations et de renforcer la mobilité des locataires dans le parc social en réexaminant tous les 3 ans leur situation.

Ce délai a été adopté après les débats à l’Assemblée et avait fait ainsi l’objet d’un grand consensus. L’objectif est de s’adapter aux changements de situation de ces locataires : arrivée ou départ d’un enfant par exemple. Avec ce projet de loi, la situation de chaque ménage sera réexaminée régulièrement pour leur proposer un logement mieux adapté.

Vous êtes largement revenus sur ces dispositifs de cotation, de gestion en flux, sur le délai de réexamen des situations… et même sur certaines dispositions de la loi Egalité et Citoyenneté ou antérieures sur la mixité sociale.

Je souhaiterais également vous dire dès aujourd’hui que je ne suis pas favorable à des amendements qui auraient vocation à vider de leur substance les mesures du projet de loi qui sont en faveur d’une plus grande mixité sociale dans les quartiers, qu’ils soient en difficultés objectives ou bien justement qu’ils puissent prendre une plus grande part dans la solidarité nationale. Cette question est une priorité pour le Président de la République et le Gouvernement.

Concernant le parc privé, nous entendons agir avec la création du bail mobilité – contrat de location de un à dix mois non renouvelable et sans dépôt de garantie pour les logements meublés –, il permettra de répondre très concrètement aux besoins de personnes en mobilité, étudiants ou travailleurs en mission professionnelle pour une courte durée.

Il s’agit là encore d’adapter notre législation à la réalité des évolutions sociétales et de tirer les conclusions de la mobilité croissante des jeunes et des travailleurs.

- Le développement de l’offre de logements intermédiaires : en zone tendue, les PLH devront fixer un objectif de production de logements intermédiaires car nous constatons un manque de logements à des loyers abordables pour permettre à des locataires du parc social d’en sortir. Il s’agit simplement de remettre de la fluidité, de permettre la création de parcours résidentiels.

- Nous favoriserons la mixité intergénérationnelle de plus en plus plébiscitée.

Je rappelle que nous avons prévu une disposition pour sécuriser les APL en cas de cohabitation intergénérationnelle, laquelle fait partie de la feuille de route du Gouvernement pour relever le défi du vieillissement.

S’agissant de la colocation dans le parc social, les débats à l’Assemblée ont permis l’adoption d’un amendement qui élargit la colocation pour personnes handicapées à une mesure de portée plus générale.

Nous proposons par ailleurs d’améliorer les procédures existantes, par exemple en coordonnant mieux celles relatives à l’expulsion et au surendettement pour la colocation.

Enfin, le texte permettra aux territoires de mieux réguler l’activité parfois problématique de la location meublée touristique : car si elle est souvent très utile pour le pouvoir d’achat des Français et l’attractivité touristique de nos régions, dans certaines villes, le marché locatif privé en est trop fortement impacté, au détriment de ceux qui cherchent à se loger.

Des sanctions accrues contre les propriétaires ne respectant pas leurs obligations ainsi que de nouvelles amendes pour les plateformes ont été votées de manière consensuelle.

Enfin, Mesdames, Messieurs les Sénateurs, il y a le sujet SRU. Je veux rappeler ici que ce projet de loi ELAN n’entend pas toucher aux fondamentaux de cette loi SRU qui a fait la preuve de son efficacité, mais qu’il l’adapte pour favoriser la vente des logements HLM. Et à l’Assemblée nationale une large majorité de députés n’a pas souhaité modifier sur cette question le texte du Gouvernement. A l’inverse, votre Commission a adopté de nombreuses évolutions, certaines avec une portée assez limitée et que l’on pourrait qualifier de « raisonnables », d’autres beaucoup plus impactantes, et de nature à bouleverser les équilibres de la loi SRU. Ce débat, nous l’aurons, les amendements existent, ils sont déposés. A défaut de partager les propositions jusque-là retenues, je reconnais que vos amendements soulèvent un certain nombre de situations concrètes et que nous connaissons. Aussi, si le Sénat devait faire évoluer la loi SRU je ne doute pas qu’il trouverait là-aussi un équilibre raisonnable, empreint de sagesse… Le Président Larcher aime à dire, et il a certainement raison, qu’ «  il faut toucher à la Constitution d’une main tremblante », je crois sincèrement Mesdames et Messieurs les Sénateurs qu’il en va de même pour la loi SRU.

Enfin dernière ambition de ce texte : améliorer le cadre de vie de nos concitoyens

Ce dernier axe est au cœur des projets en faveur de la cohésion des territoires que nous poursuivons et qui va bien au-delà du seul domaine du logement. Les mesures de ce projet de loi ELAN visent aussi à accélérer la rénovation des centres des villes à travers un contrat intégrateur unique, « l’opération de revitalisation des territoires ». C’est un des objectifs du programme « Action cœur de ville », que j’ai lancé il y a quelques mois pour 222 villes réparties sur tout le territoire national et dont les conventions commencent à être signées par l’ensemble des acteurs…
Je souhaiterais préciser que, contrairement à ce que j’ai pu entendre, ce dispositif de l’ORT s’adresse non seulement aux collectivités s’inscrivant dans le plan « Action cœur de ville », mais également plus largement à toutes les collectivités qui souhaitent s’emparer d’un outil opérationnel de revitalisation de leur centre-ville. De ce point de vue, la liste n’est pas bloquée à 222 villes.

Je suis également ouvert à la discussion sur la question de l’aménagement commercial dans les villes moyennes. Comme je vous l’avais dit à l’occasion de l’examen de la PPL sénatoriale adoptée récemment sur la revitalisation des centres villes et des centres-bourgs, l’examen de ce projet de loi doit permettre de répondre à certaines de vos interrogations, et doit satisfaire un certain nombre de vos préoccupations par voie d’amendements…

L’une des mesures fortes qui me tient particulièrement à cœur est la lutte contre l’habitat indigne et les marchands de sommeil. Le texte initial a été largement amendé et jamais un texte n’a été aussi loin, ce dont je me félicite.

Nous nous attaquons à la racine de ce fléau… Il est ainsi prévu d’instituer une présomption de revenus pour les marchands de sommeil, comme pour les trafiquants de drogue. Le projet de loi systématise aussi les astreintes administratives en cas de travaux prescrits, pour accentuer la pression sur les propriétaires.

De plus, en cas d’expropriation, l’indemnité liée sera saisie dans le cas où une enquête pénale a été ouverte.

Ont été ensuite rendues obligatoires les peines complémentaires de confiscation des biens des marchands de sommeil et d’interdiction d’acquisition de nouveaux biens immobiliers pour une durée de 10 ans, sauf décision contraire motivée du juge.

Enfin, sur proposition des députés communistes, l’Assemblée a adopté une mesure prévoyant que les marchands de sommeils condamnés ne pourront notamment pas acquérir de biens immobiliers en cas de vente par adjudication.

Par ailleurs, nous prévoyons de moderniser et simplifier le droit des copropriétés pour les rendre plus réactives, tout en luttant contre les copropriétés dégradées en permettant de reloger rapidement les occupants dans des logements sûrs.

Nous aurons également des discussions autour de la question majeure du traitement des copropriétés dégradées pour lesquelles nous bâtirons prochainement avec les collectivités des stratégies partagées et des dispositifs opérationnels d’intervention. C’est un sujet qui prend de plus en plus d’importance et dont nous avons pleinement conscience…, j’étais vendredi à Marseille et j’ai pu échanger sur ce sujet avec les différents acteurs.

Le projet de loi comporte enfin un volet lié aux simplifications dans le déploiement du numérique au profit de tous les territoires. Vous le savez, l’accès à la téléphonie mobile et à une connexion Internet de qualité est une attente forte de nos concitoyens et elle nécessite le déploiement de nouvelles infrastructures. Or, le délai moyen d’installation d’un pylône ou d’une antenne est en France de 24 mois, bien supérieur à ce que l’on constate chez nos voisins européens. Une partie de ces délais est imputable à la réglementation et aux procédures imposées aux opérateurs. Or, nous avons obtenu d’eux en janvier dernier un effort d’accélération inédit, puisque chaque opérateur s’engage, sous peine de sanctions, à déployer des milliers de pylônes supplémentaires à ses frais, dont 5000 pour apporter la téléphonie mobile, là où elle est actuellement absente ou insuffisante. Dans les mesures de simplifications qui vous sont proposées, nous avons veillé à ce qu’elles permettent l’accélération de ces installations, parfois pour une durée limitée à celle de l’accord, tout en respectant le droit légitime à l’information des maires et des habitants des communes concernées. Je ne doute pas, là encore, que nos débats viendront utilement enrichir le texte actuel en veillant à préserver cet équilibre indispensable entre le désenclavement numérique de nos territoires, qu’il faut accélérer, et le respect des prérogatives des élus dans l’aménagement de leur territoire, qu’il faut préserver.

Mesdames et Messieurs les sénateurs,

Le projet de loi ELAN que vous vous apprêtez à discuter s’inscrit dans l’objectif de cohésion des territoires qui est au cœur de la mission que le Président de la République nous a confiée…

Il nous appartient d’apporter des réponses concrètes, utiles, souples et modernes aux besoins des Français en matière de logement, de libérer les énergies tout en responsabilisant les acteurs et en les plus fragiles.

C’est en ayant constamment à l’esprit cette vision que nous pourrons offrir de meilleures conditions de vie à nos concitoyens. Je sais que nous partageons, tous ici, ces objectifs, comme nous avons tous à cœur de lutter contre toutes les fractures territoriales qui minent la cohésion nationale.

Je nous souhaite donc collectivement des débats constructifs, afin que le texte issu de nos échanges soit un texte utile, un texte équilibré et qu’il puisse permettre de déboucher dans les meilleurs délais sur un consensus avec l’ensemble de la représentation nationale…dans l’intérêt des Français et de tous les territoires de la République.

Discours de Jacques Mézard au Sénat - Introduction à la discussion générale sur le projet de loi portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (ELAN) (PDF- 281.7 ko)