Discours de Jacques Mézard - Lecture des conclusions de la Commission Mixte Paritaire

4 octobre 2018

Monsieur le Président, Monsieur le président de la Commission des Affaires économiques, Mesdames les Rapporteures, Messieurs les Rapporteurs, Mesdames, Messieurs les députés,

Il s’est écoulé un an depuis que Julien Denormandie et moi-même avons lancé ce grand chantier pour une réforme en profondeur de la politique du logement en France. Le Gouvernement a d’abord exposé sa vision avec la Stratégie logement en septembre 2017. Ensuite il y eut la consultation numérique, puis la conférence de consensus qui restera comme un exercice très utile…, et toujours et encore la concertation avec les acteurs. Le texte du Gouvernement fut le fruit de tout ce processus…

Puis, ce fut le temps du Parlement. Des centaines d’heures de débats et des milliers d’amendements ont été examinés à l’Assemblée puis au Sénat, ils ont permis de modifier et d’enrichir le texte, et plus encore de parvenir à l’issue de la réunion de la commission mixte paritaire à un texte équilibré et consensuel, sans jamais perdre de vue les objectifs visés par le gouvernement.

Le présent texte est donc le produit d’un travail d’écoute et de dialogue quasi permanent entre le Gouvernement et le Parlement mais également entre le Sénat et l’Assemblée nationale, et de cela nous pouvons être fiers. Le texte ne fait certes pas l’unanimité tant les sujets sont nombreux, mais il a semble-t-il une majorité dans les deux assemblée pour l’approuver, et même ceux qui s’y opposent ont pris part à l’écriture de certaines dispositions qu’il contient désormais… La loi ELAN sera le résultat d’une œuvre collective à laquelle majorité et opposition de l’Assemblée comme du Sénat auront pris une large part.

Conformément à la volonté de départ du Gouvernement, il s’agit avec ce texte issu de la CMP, d’une part, de faciliter l’activité dans la construction et la rénovation du parc bâti, de redonner la nécessaire confiance aux acteurs et d’accompagner une société en mouvement.

Et d’autre part, il s’agit de lutter contre les fractures territoriales, d’adapter des solutions de logement pour les plus démunis et de fluidifier les parcours résidentiels des plus fragiles.

La démarche globale qui a guidé depuis le premier jour nos travaux reste la simplification et la facilitation des projets de territoire. La simplification d’un droit technique qui, souvent, empêche, plutôt qu’il incite.

Nous avons passé de longues journées et de longues nuits ici-même à échanger sur les quelques 3000 amendements déposés, mais sans vouloir refaire le débat qu’il me soit permis de revenir sur l’essentiel de ce que le texte contient désormais à l’issue de son cheminement parlementaire.

Les opérations d’urbanisme et de revitalisation ambitieuses seront donc désormais possibles grâce à de nouveaux outils de contractualisation entre l’Etat, les collectivités et divers partenaires : le Projet partenarial d’aménagement (PPA) est un outil au service des collectivités territoriales, au service de leurs projets.

La libération du foncier public sera facilitée en permettant la cession par l’Etat du foncier de son domaine privé aux signataires d’un PPA.

L’outil « Grande opération d’urbanisme » (GOU) permettra quant à lui de déroger à certaines règles du droit commun de l’urbanisme pour accélérer les projets. S’il n’est pas forcément nécessaire pour les projets d’aménagements il reste une option selon les configurations locales.

La commission mixte paritaire s’est mise d’accord sur la nature de l’avis du maire de la commune. Ainsi, celui-ci devra être conforme : 
- pour la qualification de GOU ;
- pour le transfert de compétences à l’EPCI ;
- pour la maîtrise d’ouvrage des équipements publics ;
mais une délibération conjointe de la commune sera nécessaire sur ces sujets.

En rappelant le rôle de la commune dans la constitution d’une grande opération d’urbanisme, les députés et sénateurs ont souhaité souligner la place du maire dans les projets de territoire, son rôle dans la vie quotidienne auprès des Français pour l’amélioration de leur cadre de vie. J’y souscris pleinement.

S’agissant de la loi MOP dans les opérations d’aménagement, il est précisé qu’un maître d’ouvrage pourra passer par une concession d’aménagement pour réaliser des bâtiments publics participant au projet urbain, s’il le souhaite. On remédie ainsi à l’incertitude juridique actuelle. Par ailleurs, le recours à la conception-réalisation pour les constructions neuves sera possible mais seulement pour les constructions à haute performance énergétique par exemple. Retenons, mesdames et messieurs les députés que ce qui prime c’est le projet de qualité et non la procédure qui elle doit rester souple et adaptée aux besoins du projet.

Ensuite, nous avons eu, comme vous le savez, de vives discussions, notamment ici à l’Assemblée Nationale, concernant la conciliation du développement des territoires littoraux et la préservation des paysages par des ajustements de la loi Littoral.

Nous sommes tous attachés à la préservation de notre littoral comme nous restons attentifs aux besoins de l’aménagement de nos villages et de nos territoires en harmonie du cadre paysager.

Le travail parlementaire a permis des améliorations responsables au cadre législatif actuel, conciliant la préservation du patrimoine littoral et la réalité des territoires. Ainsi, il sera par exemple possible de construire dans ce que l’on surnomme les « dents creuses » dans certains hameaux, évitant ainsi le report de consommations foncières supplémentaires sur des terres agricoles.

De façon transitoire, la modification simplifiée des SCOT et PLU pour y procéder sera autorisée, après avis de la CDNPS, et ce si elle est engagée d’ici fin 2021. Par ailleurs, d’autres dispositions transitoires ont été prévues pour prendre en compte les projets bien avancés de hameaux nouveaux intégrés à l’environnement, qu’il ne sera à terme plus possible de créer, ou pour l’implantation d’installations de production d’énergies renouvelables dans les petites îles non interconnectées, là aussi après avis de la CDNPS.

Ces mesures sont responsables et pragmatiques : elles renvoient à l’intelligence des territoires et à la démocratie locale, sous l’autorité de l’Etat. Nos travaux ici comme au Sénat ont permis d’avancer et de trouver des solutions adaptées.

S’agissant de la simplification des normes de construction, notamment pour prévoir le développement de logements « évolutifs », la CMP a fixé un taux de 20% de logements adaptés dans les constructions collectives nouvelles et de 100% de logements évolutifs. C’est là je pense un équilibre responsable pour concilier l’accès au logement des personnes handicapées, la préparation au vieillissement de la population et la nécessité d’un logement répondant en priorité aux attentes des occupants.

Dans le champ de l’urbanisme, le texte prévoit de revoir l’architecture de l’ensemble des plan et schémas régionaux pour simplifier, améliorer la lisibilité d’ensemble pour faciliter leur application pour les projets de territoires. Enfin, je rappelle que nonobstant les mesures du texte pour lutter contre les recours abusifs dans le contentieux de l’urbanisme, le décret du 17 juillet dernier comprend déjà des mesures fortes telles que l’encadrement du délai de jugement ou encore la cristallisation des moyens.

Autre grand chantier que nous avions lancé : renforcer la capacité de production et de rénovation des logements sociaux et rendre plus efficace la gestion de ce secteur administré.

La réforme du secteur HLM va se faire (elle a d’ailleurs commencé), elle passera notamment par la restructuration des organismes de logement social : il s’agit de dire qu’un organisme de logement locatif social qui n’a pas une taille suffisante doit rejoindre un groupe, sauf dans les territoires où le parc et les bailleurs sont peu nombreux.

Je redis qu’il ne s’agit pas de contraindre les opérateurs à fusionner et faire disparaitre la diversité des organismes HLM ou de leur faire perdre leur identité. Nous aurions pu obliger les bailleurs à fusionner pour devenir de grands acteurs régionaux, voire nationaux : ce n’est pas notre projet ! Nous proposons de fixer l’objectif et de leur fournir une boîte à outils complète pour y arriver.

Les débats à l’Assemblée ont permis de mieux prendre en compte certaines dimensions opérationnelles et de simplifier la mise en œuvre : je pense, par exemple, à la réalité des situations des activités des bailleurs sociaux et notamment des Entreprises Publiques Locales, pour lesquels des règles adaptées ont été définies.

Les sénateurs avaient également apporté une modification substantielle en abaissant le seuil de regroupement de 15 à 10 000 logements. Un compromis a été trouvé en CMP : ce sera 12 000 logements ou 40 millions d’euros de chiffre d’affaires pour les regroupements comportant des EPL.

D’autres améliorations –auxquelles nous souscrivons pleinement- avaient pu être apportées dans les deux chambres, sur la prise en compte de certaines réalités territoriales, sur les modalités et délais de mise en œuvre de cette réforme… Elles sont maintenues.

Il faut que collectivement nous gardions bien à l’esprit que l’objectif est d’aider les organismes à se renforcer mutuellement, tout en conservant leur diversité. C’est la condition du maintien d’un système du logement social français fort.

Cette loi simplifiera également le cadre juridique applicable aux bailleurs sociaux en particulier en prenant de nouvelles mesures pour rendre leur maîtrise d’ouvrage plus efficace et compétitive.

J’observe notamment que de plus en plus de bailleurs sociaux ont eu recours aux VEFA avec la promotion privée ces dernières années car ils ne luttent plus à armes égales quand ils sont en compétition sur le foncier. Aujourd’hui c’est un peu moins de la moitié des logements qui sont construits comme cela et même plus de 60% dans certaines agglomérations tendues. 

Il s’agit ainsi non pas de se passer des architectes comme cela a trop souvent été dit et écrit, le recours à l’architecte est toujours obligatoire, mais nous donnons plus de souplesse au cadre d’intervention qui est celui des bailleurs sociaux. Qui plus est parce que ce cadre d’intervention est par ailleurs disparate entre les différentes familles de bailleurs sociaux, ce qui n’est pas vraiment justifié. Nous en attendons des économies, bien sûr, mais surtout plus de réactivité, de souplesse et la possibilité de mieux s’adapter aux nouveaux modes de fabrication des logements. Bien sûr, les bailleurs pourront toujours avoir recours au concours d’architecture pour apporter davantage d’idées, ils auront recours très souvent à des missions complètes avec leur maitre d’œuvre, ils travaillent à définir, entre professionnels, les bonnes pratiques en la matière ; mais je crois sincèrement qu’il n’est plus nécessaire que cette pratique soit autant encadrée par la règlementation, et nous ne souhaitons pas remplacer un cadre par un autre. L’accord trouvé en CMP nous semble donc satisfaisant.

Autre point phare de cette loi ELAN : la simplification de l’accession à la propriété pour les locataires HLM avec un double objectif simple : d’une part, permettre à des locataires d’acquérir leur logement quand ils le peuvent et le souhaitent, et d’autre part, de soutenir la construction neuve ou la rénovation de logements sociaux par les bailleurs.

J’ajoute que c’est aussi une solution pragmatique pour stabiliser les classes moyennes dans certains quartiers où la mixité sociale est un enjeu fort.

Des débats, il ressortait qu’il faut pouvoir prendre en compte encore plus finement les enjeux et les dynamiques des territoires ; c’est pourquoi les députés et les sénateurs se sont mis d’accord en CMP sur le fait que l’accord des maires devait être requis pour les ventes HLM dans les communes déficitaires SRU. Le fléchage du produit des ventes se fera alors à l’échelle de la commune ou au niveau de l’EPCI/départements sous conditions, pour permettre la reconstitution de cette offre cédée.

D’autres compromis ont évidemment été trouvés, sur ce titre II, je ne serai pas, là non plus, exhaustif.

Concernant le parc social, la loi ELAN proposera de renforcer la transparence des attributions grâce à la généralisation de la cotation dans les grandes agglomérations et de renforcer la mobilité des locataires dans le parc social en réexaminant tous les 3 ans leur situation et en leur permettant d’obtenir un logement mieux adapté à leurs besoins s’ils le souhaitent.

Ce délai a été adopté après les débats à l’Assemblée et avait fait ainsi l’objet d’un relatif consensus sur vos bancs ; il est donc restauré à l’issue de la CMP. L’objectif est de s’adapter aux changements de situation de ces locataires : arrivée ou départ d’un enfant par exemple. Avec cette loi, la situation de chaque ménage sera réexaminée régulièrement pour leur proposer un logement mieux adapté.

A cet égard, je tiens aussi à mettre en évidence le consensus que la CMP a su trouver sur la question de la sous-occupation. La définition n’en est pas substantiellement modifiée, mais la perte éventuelle du droit au maintien dans les lieux en cas de refus de 3 offres de relogements sera applicable uniquement aux zones tendues. Là encore, recherche d’efficacité et adaptation aux territoires.

La CMP a aussi décidé de conserver les mesures en faveur de la mixité en ce qui concerne les attributions de logements sociaux dans et hors des QPV. Dans les QPV, le maire récupère dans son contingent le logement qui n’aurait pas été attribué par un autre réservataire.

Nous proposons aussi d’agir sur le parc privé : Avec la création du bail mobilité – contrat de location de 1 à 10 mois non renouvelable et sans dépôt de garantie pour les logements meublés. Il permettra je l’espère de mobiliser une offre supplémentaire de logements et de répondre très concrètement aux besoins de personnes en mobilité, étudiants ou travailleurs en mission professionnelle pour une courte durée. Cette nouvelle solution a d’ailleurs fait consensus dès le début car elle n’a pas été modifiée par le Sénat.

Il s’agit là encore d’adapter nos lois à la réalité des évolutions sociétales et de tirer les conclusions de la mobilité croissante des jeunes et des travailleurs.

Nous favorisons la mixité intergénérationnelle, la colocation, de plus en plus plébiscitées. Votre apport a été décisif pour élargir leur utilisation grâce à une mesure de portée plus générale. Avec la création d’un nouveau type de résidence pour les jeunes dans le logement social qui permettra d’accueillir aussi bien les étudiants que les jeunes actifs et évitera ainsi les ruptures dans leur parcours résidentiel, l’ensemble de ces dispositifs propose des solutions diversifiées et adaptées aux nouveaux modes de vie, aux envies de nos concitoyens et notamment les plus jeunes.

Nous proposons par ailleurs d’améliorer et de mieux coordonner les procédures de prévention des expulsions et de surendettement, pour mettre fin à certaines situations dramatiques dont nous avons tous des exemples.

Enfin, le texte permettra aux territoires de mieux réguler l’activité parfois problématique de la location meublée touristique : car si elle est souvent très utile pour le pouvoir d’achat des Français et l’attractivité touristique de nos régions, dans certaines villes, le marché locatif privé en est trop fortement impacté, au détriment de ceux qui cherchent à se loger.

Des sanctions accrues contre les propriétaires ne respectant pas leurs obligations ainsi que de nouvelles amendes pour les plateformes ont été votées de manière consensuelle.

Enfin, il y a le sujet SRU. Je veux rappeler ici que la future loi ELAN ne touche pas aux fondamentaux de la loi SRU mais qu’elle l’adapte de manière pragmatique et très mesurée. Ni l’objectif, quantitatif et qualitatif, ni le calendrier n’est modifié. Je suis heureux que les concessions faites de part et d’autre aient permis de trouver un consensus dans un climat dépassionné où la sagesse, la mesure et le bon sens l’ont emporté, preuve d’une réelle maturité parlementaire.

L’objectif de 25 % de logements sociaux, fixé par la loi SRU aux communes les plus importantes, devra bien être atteint en 2025, sauf pour les communes nouvellement entrantes après 2015, qui auront au total 15 ans pour y parvenir. Concernant les petites communes rurales d’Ile-de-France, leur situation sera désormais alignée avec les autres communes en régions. Enfin, un accord a été trouvé sur une expérimentation de mutualisation de la production des logements sociaux entre communes, au sein d’une intercommunalité délégataire des aides à la pierre et pour celles ayant déjà atteint un taux de 20% de logements sociaux, qui correspondait à l’objectif initial de la loi SRU pour l’année 2020.
Enfin dernière ambition de ce texte : améliorer le cadre de vie de nos concitoyens

Ce dernier axe est au cœur des projets en faveur de la cohésion des territoires que nous poursuivons et qui va bien au-delà du seul domaine du logement. Les mesures de ce projet de loi ELAN visent aussi à accélérer la rénovation des centres des villes moyennes à travers un contrat intégrateur unique, « l’opération de revitalisation des territoires ». C’est un des objectifs du programme « Action cœur de ville », que j’ai lancé il y a plusieurs mois pour 222 villes réparties sur tout le territoire national.

Je vous avais dit que j’étais ouvert à la discussion sur la question de l’aménagement commercial dans les villes moyennes. Je suis donc ravi qu’un accord équilibré se soit dessiné, sur la base des nombreuses propositions qui avaient été faites dans les deux chambres.

Ainsi la convention ORT pourra prévoir le rétablissement d’un seuil de 5000m2 au-delà duquel une autorisation d’exploitation commerciale est nécessaire. Cela vaudra pour l’ensemble des projets des projets de création et d’extension prévu à l’article L. 752-1 du code de commerce. Pour les magasins à prédominance alimentaire, un seuil spécifique de 2500m2 a été décidé.

Le département et la région seront des parties prenantes à l’ORT et le centre-ville de la ville principale sera bien inscrit dans son périmètre. Mais il a été également précisé la possibilité de prendre en compte dans le périmètre l’ORT en plus du centre-ville de la ville principale, les centres villes d’autres villes appartenant à l’EPCI concerné.

La possibilité pour le préfet de suspendre une demande d’AEC est étendue aux projets d’extension et la possibilité d’un arrêté conjoint est précisée.

Enfin un compromis a été trouvé s’agissant de la composition des CDAC et CNAC ainsi que la procédure devant ces commissions. La présence des élus locaux à la CNAC n’a pas été retenue mais la possibilité pour un représentant de la CDAC de s’exprimer devant le CNAC a été inscrite dans le texte. 

L’un des sujets dont le projet de loi traite me tient particulièrement à cœur : c’est la lutte contre l’habitat indigne et les marchands de sommeil. Jamais un texte n’a été aussi loin.
Il est ainsi prévu d’instituer une présomption de revenus pour les marchands de sommeil, comme pour les trafiquants de drogue. Le projet de loi systématise aussi les astreintes administratives en cas de travaux prescrits, pour accentuer la pression sur les propriétaires.

Grâce à vos propositions, ont été rendues obligatoires les peines complémentaires de confiscation des biens des marchands de sommeil et des indemnités d’expropriation qui pourraient leur être versées et d’interdiction d’acquisition de nouveaux biens immobiliers pour une durée de 10 ans, sauf décision contraire motivée du juge.

Par ailleurs, députés et sénateurs de la CMP se sont mis d’accord sur des dispositions permettant de moderniser et simplifier le droit des copropriétés pour les rendre plus réactives, tout en luttant contre les copropriétés dégradées en permettant de reloger rapidement les occupants dans des logements sûrs.

Vous l’aurez compris, le Gouvernement se satisfait pleinement du texte de la CMP, même si nous avons dû nous aussi faire des concessions…, et si nous avons déposé des amendements que nous vous proposerons d’adopter ils s’agit exclusivement d’amendements rédactionnels ou de coordination pour une meilleure écriture de la loi…, nous avons veillé à ne pas toucher à l’équilibre du texte de la CMP.

Mesdames et Messieurs les députés,

Le texte de la loi ELAN est un texte qui sort enrichi et renforcé de son passage devant le Parlement. Il a pris en compte l’avis de tous : citoyens, acteurs du secteur du logement et de la construction, élus locaux, députés et sénateurs, de la majorité comme des oppositions. Aucun n’a probablement eu entière satisfaction sur tout mais nombreux, issus de tous les bancs, ont obtenu des avancées. C’est ce qu’on appelle un compromis, et c’est l’essence du débat parlementaire…

Ce cheminement commun va se poursuivre puisque, comme je m’y suis engagé, les parlementaires seront associés au travail d’élaboration des ordonnances prévues dans le texte.
Cette loi s’inscrit dans l’objectif de cohésion des territoires qui est au cœur de la mission que le Président de la République nous a confiée, à Julien Denormandie et à moi-même. Le travail ne fait donc que commencer mais nous avons désormais des outils supplémentaires à disposition…

Je tiens donc à saluer le travail remarquable du Parlement et de l’Assemblée nationale en particulier, tout autant que l’état d’esprit exemplaire dans lequel nous avons pu travailler et échanger. Je sais que Julien Denormandie s’associe à moi pour vous remercier, nous remercions donc les groupes de la majorité, mais aussi ceux de l’opposition…

Et nous tenons tout particulièrement à remercier les rapporteurs pour la qualité de leurs travaux, ce fut un réel plaisir de travailler ensemble et d’apprendre à se connaître. Désormais la loi ELAN va pouvoir devenir une réalité et je le crois améliorer le quotidien des Français, de tous les Français sur l’ensemble du territoire de la République.

Je vous remercie.

Discours de Jacques Mézard - Lecture des conclusions de la Commission Mixte Paritaire (PDF- 204.5 ko)