Hiérarchie des normes

De nombreuses politiques publiques sont portées par des plans et des schémas opposables aux documents d’urbanisme et, par ricochet, aux décisions relatives à l’occupation et à l’utilisation du sol. La planification de l’aménagement se heurte ainsi parfois à un enchevêtrement de normes source de difficultés pour les auteurs des documents d’urbanisme. Le législateur (I de l’article 46 de la loi ELAN) a donc habilité le gouvernement a simplifier cette hiérarchie des normes. L’ordonnance n° 2020-745 du 17 juin 2020 relative à la rationalisation de la hiérarchie des normes applicable aux documents d’urbanisme répond à cette habilitation.

Mis à jour le 01/07/2020

Que sont les documents d’urbanisme ?

Les documents d’urbanisme interviennent à différentes échelles. Parmi eux :

  • Le SCoT (schéma de cohérence territoriale), document pivot et intégrateur, fixe les orientations fondamentales pour un certain nombre de politiques publiques. De plus, il organise l’espace de manière souple et en termes d’objectifs à l’échelle intercommunales.
  • Le PLU (plan local d’urbanisme) et le PLUi (plan local d’urbanisme intercommunal) fixent des règles très opérationnelles pour encadrer l’aménagement. Il est ainsi le plan de référence pour l’octroi ou le refus des autorisations d’urbanisme. Il traduit aussi l’ensemble des orientations politiques des acteurs locaux en matière d’aménagement.
  • La carte communale délimite les secteurs de la commune où les constructions sont autorisées.

Qu’est-ce que la hiérarchie des normes ?

Les documents d’urbanisme doivent respecter des règles qui leur sont imposées par les lois et règlements (par exemple : article L. 101-2 du code de l’urbanisme, loi littoral, loi montagne) et les orientations d’autres documents dits de rang supérieur (ou documents supra).

Ces derniers sont :

  • soit l’expression de politiques sectorielles (schéma régional des carrières, schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux, plan de gestion des risques d’inondation, etc.) ;
  • soit des stratégies issues d’un document d’aménagement d’un échelon supérieur, tels que le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET) ou le schéma directeur de la région Île-de-France (SDRIF).

Aujourd’hui, ce sont 29 documents qui sont opposables en valeur absolue aux documents d’urbanisme, plusieurs de ces documents ne concernant toutefois que certains territoires très circonscrits. En réalité, selon les territoires, jusqu’à une vingtaine de documents supra peuvent être opposables aux documents d’urbanisme.

Cette profusion de documents opposables est source de risque juridique et de fragilité contentieuse, de lourdeurs rédactionnelles pour les collectivités porteuses de documents d’urbanisme et d’inintelligibilité pour les habitants.

A compter du 1er avril 2021, le nombre des documents opposables aux documents d’urbanisme qui entameront leur élaboration ou leur révision sera réduit de manière effective et, dans les territoires couverts par un SCoT, les documents supra qui lui sont opposables ne le seront plus directement aux PLU, aux documents en tenant lieu et aux cartes communales. Ainsi en sera-t-il, par exemple, des plans d’exposition aux bruits (PEB).

Comment la hiérarchie des normes s’articule-t-elle ?

D’une part, la hiérarchie des normes s’est construite autour de deux rapports d’opposabilité respectant le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales : la compatibilité et la prise en compte. La compatibilité induit une opposabilité à l’apparence plus marquée que la prise en compte. Néanmoins, ces deux rapports d’opposabilité peuvent présenter des difficultés d’application par les acteurs concernés.

D’autre part les délais de mise en compatibilité des documents d’urbanisme ne sont pas uniformisés. Cela entretient une incertitude juridique, l’instabilité des documents d’urbanisme et complexifie leur rédaction.

A partir du 1er avril 2021, le lien de prise en compte ne perdure que pour les objectifs du SRADDET et pour les programmes d’équipement. Enfin, les collectivités devront examiner tous les trois ans la nécessité de mettre en compatibilité leurs documents d’urbanisme avec l’ensemble des documents supra qui ont évolué pendant ce laps de temps, les collectivités reprenant ainsi la main sur le calendrier de mise en compatibilité de leur document d’urbanisme.

Qu'est-ce que la note d'enjeux ?

La pratique actuelle de la note d’enjeux consiste, pour le représentant de l’Etat dans le département, à transmettre aux auteurs des SCoT et des PLU intercommunaux, un exposé faisant état des enjeux qu’il identifie sur leur territoire et que le document d’urbanisme est appelé à traduire. Cette note permet de renforcer le dialogue entre l’Etat et la collectivité en amont de l’élaboration du document d’urbanisme, favorise la compréhension partagée des enjeux issus de la hiérarchie des normes opposable au document d’urbanisme ainsi que l’unicité du dire de l’Etat.

A partir du 1er avril 2021, l’ordonnance formalise une obligation pour les services de l’Etat de réaliser une telle note lorsque l’auteur d’un SCoT ou d’un PLUi en fait la demande au démarrage de l’élaboration ou de la révision de son document. Cette note, outil d’échange et de dialogue entre l’Etat et l’auteur du document, n’a pas vocation à constituer un acte de procédure de l’élaboration du document d’urbanisme ni à avoir de portée juridique contraignante, y compris vis-à-vis de l’autorité de l’Etat, qui demeure maître d’exercer son contrôle de légalité sans lien avec le contenu de cette note.

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