Loi Solidarité et renouvellement urbain (SRU)

La loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain, appelée Loi SRU, est un texte complexe qui modifie en profondeur le droit de l’urbanisme et du logement en France. L’article 55 de cette loi impose à certaines communes de disposer d’un nombre minimum de logements sociaux.

Mis à jour le 03/07/2019

Objectifs de la loi

La loi a été élaborée autour de trois exigences :

  • une plus grande solidarité,
  • l’encouragement au développement durable,
  • le renforcement de la démocratie et de la décentralisation.

Mesures phares de la loi

Le droit de l’urbanisme évolue

Les schémas directeurs (SD) sont remplacés par les schémas de cohérence territoriale (SCOT). Les plans d’occupation des sols (POS) sont remplacés par les plans locaux d’urbanisme (PLU). Les plans d’aménagement de zone (PAZ) sont supprimés.

Le développement durable est encouragé

La loi SRU vise à densifier de manière raisonnée les espaces déjà urbanisés afin d’éviter l’étalement urbain : elle limite la possibilité de fixer une taille minimale aux terrains constructibles et supprime le contrôle des divisions de terrain ne formant pas de lotissements.

Les transports en commun sont privilégiés

La loi vise à réduire la place de l’automobile dans les zones convenablement desservies par les transports en commun. Elle prévoit également le transfert de la gestion des Trains Express Régionaux aux Conseils régionaux.

Le droit du logement est modifié

Les missions des bailleurs sociaux sont redéfinies et étendues. En matière de droit civil, la loi impose un diagnostic technique avant la mise en copropriété d’un immeuble, la mise en conformité des règlements de copropriété, l’ouverture d’un compte bancaire séparé, l’accroissement des sanctions vis à vis des copropriétaires défaillants et la refonte du régime des copropriétés en difficulté.Pour la vente des terrains, la loi instaure le bornage obligatoire, le délai de rétractation de 10 jours, les diagnostics amiante.

L’article 55 de la loi

L’article 55 de la loi SRU vise à assurer une répartition équilibrée du parc social sur l’ensemble du territoire dans un objectif de mixité sociale et d’apporter des réponses aux besoins des ménages modestes qui s’expriment en tout point du territoire.
Pour répondre à cette exigence de mixité, cet article oblige certaines communes appartenant à des territoires bien intégrés et de taille suffisante pour mener une politique locale de l’habitat dynamique et volontaire, à disposer d’un nombre minimum de logements sociaux, proportionnel à leur parc résidentiel.

25 % ou 20 % de logements sociaux pour certaines communes
En application de la loi n°2013-61 du 18 janvier 2013, les obligations de construction de logements sociaux ont été renforcées. Les communes de plus de 3 500 habitants (1 500 habitants dans l’agglomération parisienne) appartenant à des agglomérations ou intercommunalités de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants doivent ainsi disposer de 25 % ou 20 % de logement social, en regard des résidences principales, d’ici 2025. Le taux applicable dépend du niveau de tension sur la demande en logement social qui s’exprime sur le territoire concerné.

Par ailleurs, les communes de plus de 15 000 habitants en croissance démographique de plus de 5 %, ne se situant pas dans les territoires précités, et justifiant d’un effort de production supplémentaire au vu du fonctionnement de leur marché local de l’habitat, ont également l’obligation de disposer de 20 % de logements sociaux. Ces communes sont dites « isolées ».
Une échéance repoussée pour les communes nouvellement entrées dans le dispositif SRU
Par équité avec les communes soumises aux obligations de mixité sociale depuis l’origine de la loi, la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (ELAN) a prévu de repousser l’échéance de 2025 pour les communes soumises pour la première fois aux obligations SRU à compter du 1er janvier 2015. Celles-ci disposent de 5 périodes triennales pleines pour atteindre le taux légal, de 25 % ou 20 % de logement social selon les cas.
 
Des communes exemptées
La loi Égalité et Citoyenneté du 27 janvier 2017 a révisé les conditions d’exemption des communes du dispositif SRU. Ces  dispositions permettent ainsi par décret, pris sur proposition de l’intercommunalité d’appartenance et après avis du préfet de région et de la commission nationale SRU, d’exempter les communes où l’application des obligations SRU ne serait pas pertinente, soit :

  • au vu de la faiblesse de l’indicateur de tension sur la demande de logement social lorsque la commune appartient à une agglomération de plus de 30 000 habitants (soit une tension sur la demande de logement social -rapport entre demande en stock et attributions sur un an- inférieure à 2) ;
  • à défaut d’appartenance à une telle agglomération, au regard de l’insuffisance de la desserte de la commune par le réseau de transport en commun, depuis les bassins d’activités et d’emplois ;
  • en raison d’une « constructibilité » contrainte de la majeure partie du territoire urbanisé de la commune, en raison de servitudes environnementales (bruit, risques naturels ou technologiques…).

Ce décret, pris par le ministre en charge du logement en début de chaque période triennale, fixe, pour une durée de trois ans, la liste des communes exemptées des obligations de mixité sociale.

 

Le prélèvement annuel et les obligations de rattrapage
Un inventaire des logements sociaux est conduit chaque année, pour décompter le nombre de logements sociaux sur le territoire des communes concernées par l’application de la loi et ainsi déterminer le taux de logements sociaux, en regard des résidences principales.

La procédure de prélèvement annuel
Les communes, qui à l’issue de cet inventaire, n’atteignent pas le taux cible (25 % ou 20%) fixé par la loi sont redevables d’un prélèvement annuel, proportionnel au nombre de logements manquants, tenant compte de la situation financière de la commune (prise en compte du  potentiel fiscal de la commune et plafonnement du prélèvement à 5 % ou 7,5 % des dépenses réelles de fonctionnement de la commune).
Ces communes ont cependant la faculté de déduire du prélèvement les montants qu’elles investissent en faveur du logement social, pouvant conduire à « assécher » le prélèvement. Ce mécanisme de dépenses déductibles vise à inciter les communes à soutenir les projets de logements sociaux.
Le produit du prélèvement sert à financer des opérations de logements sociaux. La majoration du prélèvement, opérée sur les communes carencées, est versée au FNAP et sert à financer des logements très sociaux (PLAI adapté et intermédiation locative pour loger des ménages reconnus prioritaires).

Par ailleurs, certaines communes sont exonérées du prélèvement :

  • soit parce qu’elles bénéficient de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU) et disposent de plus de 15 % ou 20 % de logements locatifs sociaux (selon l’obligation légale applicable) ;
  • soit parce qu’elles viennent d’entrer dans le dispositif SRU (du fait de fusions de communes, du dépassement des seuils de population…) ; dans ce cas, l’exonération du prélèvement dure trois ans, ce qui correspond au temps nécessaire aux communes concernées pour s’organiser et faire face à leurs nouvelles obligations.

 

La fixation d’objectifs de rattrapage et le bilan triennal

Les communes déficitaires en logements sociaux, y compris celles exonérées du prélèvement sont soumises, tous les 3 ans, à des obligations de « rattrapage », qui sont à la fois :

  • quantitatives  : il est fixé aux communes un nombre minimal de logements sociaux à financer ou à mettre en service sur la période triennale, qui doivent les amener à produire du logement social, en vue d’atteindre le taux légal applicable à l’échéance de 2025.
  • qualitatives : les logements sociaux financés sur la période triennale doivent respecter une répartition équilibrée, avec un minimum de 30 % de logements très sociaux -dits PLAI- pour loger les ménages à très faibles ressources et a contrario un maximum de 30 % (ou 20 % dans certains cas) de logements sociaux -dits PLS- destinés aux ménages dont les plafonds de ressources excédent le logement social classique mais qui rencontrent des difficultés pour se loger dans le libre. Il ne s’agit pas non plus de logements « intermédiaires » qui ne sont pas considérés comme du logement locatif social.

A l’issue de chaque période triennale, un bilan des réalisations des communes soumises à la loi SRU est réalisé pour vérifier si celles-ci ont satisfait à leurs obligations de rattrapage. Selon la situation de la commune et les contraintes locales, le préfet peut décider de sanctionner des communes n’ayant pas rempli leurs objectifs. À cet effet, le préfet prend un arrêté de carence, après avis du comité régional de l’habitat et de l’hébergement (CRHH) et de la commission nationale SRU, à l’encontre de la commune.
La prononciation de la carence entraîne la possibilité de majorer le prélèvement annuel et donne le pouvoir au préfet de se substituer au maire par le transfert de certaines compétences dévolues au maire hors carence afin de produire du logement social sur la commune « carencée ».
 

Des sanctions pour les communes carencées en logement social

Les sanctions prononcées par les préfets à l’encontre des communes carencées ont été alourdies successivement par les lois du 18 janvier 2013, du 24 mars 2014 ALUR et du 27 janvier 2017 « Égalité et Citoyenneté ». Elles permettent :

  • la majoration jusqu’à cinq fois du prélèvement initial dû par les communes qui ne respectent pas leurs objectifs triennaux de production de logements sociaux ;
  • l’augmentation du seuil plafonnant les pénalités pour les communes les plus riches : ce seuil passe de 5 à 7,5 % des dépenses réelles de fonctionnement pour les communes dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur à 150 % du potentiel fiscal par habitant médian des communes prélevées ;
  • la possibilité de reprise de la délivrance des autorisations d’urbanisme par le préfet, sur tout ou partie du territoire des communes défaillantes, en substitution des maires ;
  • la reprise automatique par le préfet du droit de préemption urbain de la commune pour la réalisation de logements sociaux ;
  • l’obligation de prévoir une part minimum de 30 % de logements PLUS-PLAI dans les opérations de taille significative ;
  • la possibilité pour le préfet de conclure une convention avec un bailleur social pour la réalisation d’une opération de logement social intégrant une contribution financière obligatoire de la commune ;
  • la possibilité pour le préfet de conclure une convention avec un organisme agréé pour la mise en place d’un dispositif d’intermédiation locative dans le parc privé intégrant une contribution financière obligatoire de la commune.
  • le transfert du contingent communal au préfet pour loger les ménages DALO.

La prise d’un arrêté de carence vient ainsi sanctionner, notamment sur un plan financier, les communes refusant de prendre part à l’effort de solidarité nationale, tout en permettant aux préfets de département d’activer des leviers pour faciliter la production effective de logement sociaux sur ces communes.

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