Propos liminaire de Jacqueline Gourault lors de l’audition devant la commission des lois de l’Assemblée nationale le mercredi 30 septembre 2020

Seul le prononcé fait foi

Madame la Présidente de la Commission des lois,
Mesdames, Messieurs les commissaires aux lois,

Je tiens d’abord à vous remercier pour votre invitation à m’exprimer devant les membres de votre commission, afin de vous présenter la feuille de route de mon ministère pour l’année législative qui s’ouvre.

Vous le savez, je travaille depuis plusieurs mois maintenant à concrétiser la « nouvelle donne territoriale » que le Président de la République a appelée de ses vœux.

De manière très concrète, cette vision trouvera à s’exprimer dans deux textes :

• Un projet de loi organique qui vise à assouplir les expérimentations territoriales prévues à l’article 72 de la Constitution : ce texte sera examiné dès l’automne au Sénat et, je l’espère avant la fin de l’année devant vous ;
• Un projet de loi ordinaire, le fameux « PJL 3D », qui viendra consacrer les principes de décentralisation, différenciation, déconcentration.

J’ai conscience, croyez-le bien, que la décentralisation est de ces sujets auxquels, comme l’écrivait Montesquieu, on ne touche que « la main tremblante ». Mais, je vous le dis : ma main, aujourd’hui, n’a aucune raison de trembler.

D’abord, parce que le gouvernement a entendu le besoin de stabilité et de pérennité des élus locaux et des citoyens. Et, par conséquent, exclu tout nouveau « big bang territorial », source de plus de maux que de solutions.

Ensuite, parce que ces textes répondent concrètement aux deux principaux besoins exprimés par les élus et les citoyens ces dernières années quant à l’action publique :

• Premièrement : le besoin de proximité, qui a été au cœur des revendications tout au long du Grand Débat National. La course au gigantisme, qui a marqué la première partie de la décennie 2010, avec des collectivités toujours plus grandes pour mieux s’insérer dans la compétition économique mondiale, a sans doute laissé nombre de nos concitoyens bien seuls face aux forces abrasives de la globalisation, nourrissant ainsi un terrible sentiment de fragmentation pour la nation, et d’abandon pour eux-mêmes. C’est, d’ailleurs, pour répondre à ce constat que vous avez voté à la quasi-unanimité la loi « Engagement et proximité » dès décembre 2019 ;
• Deuxièmement, le besoin d’efficacité : en effet, nombre de territoires font déjà la preuve de leur capacité d’innover et d’agir pour accélérer d’ores et déjà les grandes transitions contemporaines : écologique, économique, sociale et numérique. Tous territoires qui, d’ailleurs, montrent depuis le début de la crise sanitaire leurs grandes capacités d’adaptation. Je suppose que vous aurez des questions sur ce sujet durant notre temps d’échange.

Le vieux rêve du « jardin à la Française » - une place pour chaque chose et chaque chose à sa place – s’est en effet heurté aux multiples dynamiques et échanges qui dépassent toujours les cadres institutionnels.  Dans un monde où les enjeux globaux et locaux s’articulent et s’entrechoquent chaque jour – la crise sanitaire en est, depuis plusieurs mois, une tragique illustration – les territoires doivent avoir les moyens d’être plus dynamiques, plus « élastiques », face à ces défis. Oui, cette formidable inventivité des territoires, qui est souvent une forme de « bon sens » quand, en tant qu’élu local, vous êtes en prise avec le quotidien - bouscule nos réflexes classiques de prescripteurs ; moi en tant qu’exécutif, vous en tant que législatif.

C’est d’ailleurs l’une de mes convictions, qui prend sa source dans une longue expérience d’élue locale : les solutions doivent venir – et viennent déjà largement – des territoires. A nous désormais, à travers nos politiques publiques, de mieux prendre en compte leur diversité et leurs singularités, pour leur permettre d’apporter les réponses les mieux adaptées à leurs besoins, et à ceux de leurs habitants. C’est ce que j’appelle – et c’est, vous le savez, l’une de mes antiennes – le « sur-mesure », ou le « cousu-main ».

Oui, Mesdames et Messieurs les commissaires aux lois, cette nouvelle étape que nous vous proposons aujourd’hui, c’est bien celle d’une décentralisation de liberté et, peut-être plus encore, une décentralisation de confiance : confiance dans les territoires, confiance dans les élus locaux et confiance dans les citoyens. Et ce dans des circonstances tout à fait exceptionnelles : puisque, comme l’a exprimé le Premier ministre le 3 septembre, les territoires vont être la figure de proue du Plan de relance.

Pour entrer plus dans le détail des textes de lois que nous allons aborder aujourd’hui :

1. Le projet de loi organique est le premier cap de cette nouvelle étape de la décentralisation

Au fond, depuis les premières réflexions qui l’ont faite germer, et a fortiori depuis ses origines institutionnelles, la décentralisation a toujours été un outil pour adapter la France à un monde qui change, et nous permettre collectivement de répondre aux défis d’aujourd’hui en préparant ceux de demain.

Elle a, d’ailleurs, si bien réussi, qu’elle est devenue la forme « naturelle » de notre organisation républicaine. Cela est même, depuis près de vingt ans, gravé dans le marbre de notre Constitution. Pourtant, après bientôt quarante ans d’existence, certaines tensions originelles demeurent :

• L’Etat, bien sûr, est le garant des fonctions régaliennes qui fondent l’unité de la Nation. Mais, au-delà, comment partager au mieux les compétences, et donc les responsabilités ? ;
• Et comment trouver, au cœur de ce partage, le point d’équilibre entre la pente « naturelle » vers davantage de liberté et l’impératif de cohésion nationale, c’est-à-dire d’unité de la République et d’équité entre les territoires ?

Ces interrogations ont été, vous vous en doutez, au cœur de nos réflexions et échanges. Dès la première Conférence des territoires, en juillet 2017, le Président de la République avait souligné que « l’égalité, qui créé de l’uniformité, n’assure plus l’égalité des chances sur la totalité de notre territoire aujourd’hui ».

Disant cela, il rappelait le vieux principe d’Aristote, exposé dans l’Ethique à Nicomaque, selon lequel l’égalité devant la loi – qui est, par définition, générale et abstraite – doit parfois être contrebalancée par un principe d’équité, qui vient corriger ses aspects trop excessifs et prendre en compte certaines circonstances particulières. Et ce, sans jamais perdre de vue le but final, qui est celui de l’harmonie de la cité.

Et c’est bien pour cela, qu’aujourd’hui, nous consacrons le droit à la différenciation au sein d’une loi organique.

Concrètement, nous allons faciliter les expérimentations pour les collectivités locales, afin qu’elles ouvrent la voie à une différenciation durable. Non pour rompre l’égalité des territoires devant la loi – les garde-fous sont nombreux et puissants – mais pour adoucir certaines rigidités, parfois stérilisantes.

Depuis le début du quinquennat, nous avons d’ailleurs mené plusieurs chantiers en ce sens, qui ont déjà permis de confirmer la pertinence de ce vecteur de « différenciation ». Je pense tout particulièrement à la mise en place de la Collectivité Européenne d’Alsace.

La différenciation est bien ce qui doit permettre à l’Etat de :

• Prendre pleinement en compte la singularité de chacun des territoires ;
• Permettre à ces derniers d’exprimer cette singularité – cette « étrangeté légitime », pour reprendre la belle formule de René Char - à travers des réflexions et des projets.

Aujourd’hui, à travers ce PJLO, nous allons permettre, concrètement, « d’expérimenter l’expérimentation », à travers :

• Un certain nombre de simplifications, qui permettent d’accélérer la procédure d’entrée dans l’expérimentation, sur la base de l’article 72-4 de la Constitution, en 1/ supprimant la publication au JO comme condition d’entrée en vigueur de l’expérimentation ; 2/ allégeant le contrôle de légalité ; 3/ en supprimant le rapport de suivi des propositions et de demande d’expérimentation ;
• Surtout, nous permettons la sortie de l’alternative radicale et délicate consistant à généraliser ou abandonner la mesure d’expérimentation.

Pour cela, le PJLO ouvre deux nouvelles options :

• le maintien des mesures expérimentales seulement sur le territoire expérimentateur, dans le respect du principe d’égalité ;
• la modification des dispositions régissant l’exercice de la compétence ayant fait l’objet de l’expérimentation, ce qui peut se traduire par le renforcement du pouvoir règlementaire des collectivités.

2. Second temps de cette nouvelle étape de la décentralisation : le projet de loi « 3D »

Dans la continuité de cette adaptation de nos politiques publiques aux défis du temps, nous allons consacrer, au sein de ce projet de loi ordinaire, ces trois principes : différenciation, décentralisation, déconcentration.

Au-delà du sigle, efficace, nous avons, tout au long de ces derniers mois, construit ce projet de loi autour de quatre piliers majeurs qui ont guidé l’ensemble de nos concertations et sont désormais au cœur de la relance :

• la transition écologique ;
• le logement ;
• le transport ;
• par ailleurs, nous tirerons les conséquences de la crise sanitaire dans le domaine de la santé et des solidarités.

Désormais, avec ce nouveau texte, nous allons faire en sorte de donner aux collectivités l’ensemble des bons outils pour accélérer les transitions sur ces quatre piliers, notamment en :

• examinant, politique publique par politique publique, les doublons entre actions de l’Etat et actions des collectivités ;
• transférant aux collectivités locales les outils réglementaires qui permettent, dans leur champ de compétences, d’avoir les mains libres pour agir ;
• s’attachant à donner aux collectivités territoriales les moyens de mieux se répartir les compétences entre elles, à travers des outils de gouvernance partagés.

La philosophie de ce projet de loi est bien, à l’instar du projet de loi organique présenté aujourd’hui, de favoriser la différenciation, à travers un certain nombre d’expérimentations relatives aux politiques environnementales, au grand âge ou au Revenu de solidarité active, en donnant aux collectivités les outils et moyens afférents.

Pour rendre concrètes et accélérer ces transitions, nous allons également accélérer la réforme de l’organisation territoriale de l’Etat. Ce troisième « D », c’est bien sûr la déconcentration, destinée à rapprocher les moyens de l’Etat des territoires en lien avec le ministre de l’Intérieur, Gérald Darmanin et la ministre de la Transformation et de la Fonction publiques, Amélie de Montchalin.

Enfin, il y a le « 4e D », que le Premier ministre a récemment souhaité ajouter. Je pense, Mesdames et Messieurs les députés, que vous adhérerez tous à l’objectif. Il ne s’agit pas en effet d’ajouter une nouvelle strate au projet de loi, mais au contraire, que ce nouveau « D » - pour décomplexifier - imprègne l’ensemble des trois autres et commande l’ensemble des mesures qui seront prises dans ce texte. Chaque fois, nous devons collectivement nous demander : est-ce que cette mesure simplifie ou non notre action et celle des élus locaux ?

Désormais, en termes de calendrier, il est prévu que le PJL soit examiné au premier semestre 2021.

Il devra donc être présenté en Conseil des ministres avant la fin de l’année. Pour ce faire :

• je reprends dès le 5 octobre dans le Gers les concertations régionales réunissant, région par région, l’ensemble des collectivités ;
• mon cabinet recevra du 6 au 14 octobre, en lien avec les ministères concernés, les associations d’élus pour étudier précisément l’ensemble de leurs propositions ;
• dans le même temps, Matignon organise un cycle de réunions interministérielles qui ont débuté la semaine dernière, afin de consolider la position du Gouvernement.

Mesdames et Messieurs les commissaires aux lois,

Vous le voyez, depuis 2017, nous agissons pour, partout, débrider les initiatives et les projets des collectivités territoriales qui inventent, au quotidien, l’avenir de notre pays :

• C’est pour cela que nous déployons plusieurs programmes – Action Cœur de Ville, Territoires d’industrie, Petites Villes de Demain, que je lancerai d’ailleurs demain à Barentin – en lien avec l’Agence nationale de cohésion des territoires que nous avons créée au 1er janvier 2020 qui, par la dynamique qu’ils créent, montrent aujourd’hui toute leur pertinence, a fortiori dans le contexte actuel de crise sanitaire ;
• A travers, également, le Projet de loi de finances 2021 : le gouvernement confirme qu’il tient sa parole pour garantir aux collectivités territoriales des ressources stables, prévisibles et compréhensibles, tout en intégrant une ambition renforcée à la faveur de la crise. Nous aurons d’ailleurs l’occasion d’en reparler l’ensemble lors de mon audition du 14 octobre.

Désormais, je crois que les deux textes que je viens d’évoquer devant vous constituent véritablement le point d’orgue de notre action pour les territoires. Parce qu’ils reposent sur les principes clés qui guident notre action depuis plus de trois ans : liberté et confiance. Parce qu’ils donnent surtout de nouveaux moyens, concrets, pour imaginer et mettre en œuvre les milliers de projets et d’initiatives qui, sans cela, n’auraient peut-être pas vu le jour.

Je suis désormais, Mesdames et Messieurs les commissaires aux lois, à votre entière disposition pour répondre à vos questions.

Je vous remercie.